Постановление от 13 ноября 2020 г. ФАС ЗСО (ФАС Западно-Сибирского округа)

Арбитражный суд

Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А45-417/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Алексеевой Н.А.

Киричёк Ю.Н.

при ведении протокола судебного онлайн-заседания с использованием средств веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» помощником судьи Уласовской А.Н. рассмотрел

в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Бердска на решение от 19.03.2020 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Нихимович Е.А.) и постановление от 02.07.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Бородулина И.И.,

Логачев К.Д.) по делу № А45-417/2020 по заявлению Администрации города Бердска (633010, Новосибирская область, город Бердск, улица М. Горького, дом 9, ИНН 5445113914, ОГРН 1025404731109) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, Новосибирская область, город Новосибирск, улица Кирова, дом 3,

ИНН 5405116098, ОГРН 1035401913568) об оспаривании предписания.

Другое лицо, участвующее в деле, – общество с ограниченной ответственностью «СибАлмаз» (633010, <...>, ИНН <***>,

ОГРН <***>).

Путем использования средств веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания) в заседании участвовали:

от Администрации города Бердска – ФИО2 по доверенности

от 19.05.2020;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области – ФИО3 по доверенности от 09.01.2020;

от общества с ограниченной ответственностью «СибАлмаз» – ФИО4 по доверенности от 01.07.2020.

Суд установил:

Администрация города Бердска (далее – администрация) обратилась

в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 18.12.2019 № 054/01/18.1-2564/2019.

Принятые к производству по указанным заявлениям дела в порядке, предусмотренном статьей 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением делу № А45-417/2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «СибАлмаз» (далее –

общество).

Решением от 19.03.2020 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 02.07.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленные требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, управлением и судами неправомерно отклонены доводы администрации о наличии у нее правовых оснований для отмены разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства спустя 13 дней после его выдачи обществу на основании статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления); незаконность выдачи обществу указанного разрешения также усматривается из вступивших в законную силу судебных актов суда общей юрисдикции

и арбитражного суда, признавших факты самовольного строительства обществом сетей канализации и водоснабжения и отсутствие оснований для выдачи ему муниципальным унитарным предприятием «Комбинат бытовых услуг» (далее – предприятие) акта о подключении и справки о выполнении технических условий.

В отзывах на кассационную жалобу антимонопольный орган

и общество просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

На основании статьи 18 АПК РФ по делу произведена замена судьи Шабановой Г.А. в связи с нахождением ее в ежегодном отпуске на судью Киричёк Ю.Н., кассационная жалоба рассмотрена с начала.

Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а заявление администрации – удовлетворению.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общество является застройщиком объекта капитального строительства – жилой комплекс «Морской», многоэтажный жилой дом № 3, № 4 (адрес: <...>).

На основании заявления общества и представленного им пакета документов администрацией 25.11.2019 было выдано разрешение на ввод названного объекта в эксплуатацию № 54-301000-42-2019.

Впоследствии администрация, установив нарушения лесного, земельного и градостроительного законодательства при выдаче указанного разрешения, вынесла постановление от 05.12.2019 № 4026 об отмене данного акта.

Решением антимонопольного органа от 18.12.2019 по делу

№ 054/01/18.1-2564/2019 признана обоснованной жалоба общества на действия администрации при осуществлении процедуры выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; в тот же день администрации выдано предписание о совершении в срок до 17.01.2020 действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления процедур, включенных

в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства, путем отмены постановления от 05.12.2019.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация обратилась в суд с настоящими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой

и апелляционной инстанции пришли к выводу о наличии у управления правовых оснований для вынесения оспариваемых ненормативных правовых актов, поскольку действия администрации по отмене ранее выданного ею разрешения на ввод объекта в эксплуатацию нарушают порядок осуществления процедуры по предоставлению таких разрешений.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления при осуществлении

в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии

с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), в части нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур

в соответствующей сфере строительства; предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; незаконного отказа

в приеме документов, заявлений; предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,

в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена

в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо

в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение

о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного Закона.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона

о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления

в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014

№ 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, в который включена процедура предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пункт 127).

Частью 1 статьи 55 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка.

В рассматриваемом случае основанием для признания жалобы общества, поданной в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, обоснованной послужил факт неправомерной, по мнению управления, отмены администрацией ранее выданного обществу разрешения на ввод объекта

в эксплуатацию.

В силу части 4 статьи 7 Закона об организации местного самоуправления муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Закона об организации местного самоуправления муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления

и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

По смыслу указанной правовой нормы и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в определениях от 26.05.2011

№ 739-О-О, от 22.03.2012 № 486-О-О, от 29.01.2015 № 140-О, орган местного самоуправления, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, которые обязаны доказать наличие оснований для отмены принятого ранее распоряжения в силу указанной нормы.

Вывод судов и антимонопольного органа об отсутствии у органа местного самоуправления в силу положений ГрК РФ полномочий по отмене разрешений в сфере строительства основан на ошибочном толковании действующего законодательства и противоречит правовому подходу, изложенному в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.

Вопреки позиции судов неотражение в постановлении администрации

от 05.12.2019 оснований для отмены выданного ранее разрешения на ввод объекта в эксплуатацию само по себе не свидетельствовало о незаконности этого постановления и не лишало администрацию права в антимонопольном органе привести соответствующие доводы о допущенных нарушениях при выдаче разрешения, которые подлежали оценке при рассмотрении жалобы общества.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается в том числе на основании документов, подтверждающих соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства техническим условиям и подписанным представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (подпункт 7 части 3 статьи 55 ГрК РФ).

В силу пункта 1 части 6 статьи 55 ГрК РФ отсутствие документов, указанных в части 3 названной статьи, является основанием для отказа

в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Как следует из оспариваемого решения управления от 18.12.2019, администрацией были приведены обстоятельства, свидетельствующие

о нарушении обществом законодательства при обращении за выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. В частности, сообщены факты

о строительстве инженерных коммуникаций от многоквартирного дома

к централизованным системам водоснабжения и водоотведения

в соответствии с подготовленными 10.03.2017 и 18.12.2017 предприятием техническими условиями; согласно письму предприятия от 06.11.2019 обществу выдан акт о подключении многоквартирного дома к системе холодного водоснабжения в объеме 47,187 м3, к системе водоотведения

в объеме 43,2 м3, при этом указано на отсутствие оснований для подтверждения выполнений технических условий подключения (обществом не выполнены гарантийные письма); администрацией выявлено осуществление обществом в нарушение лесного и земельного законодательства строительства сетей напорной канализации

и водопровода к многоквартирным домам на земельном участке, отнесенном к городским лесам, в отсутствие согласия правообладателя земельного участка на прокладку инженерных коммуникаций. Администрация также ссылалась на нарушение прав участников долевого строительства, которым застройщик передает многоквартирный дом без надлежащего технологического присоединения к системам водоснабжения

и водоотведения.

Между тем данные доводы не были исследованы антимонопольным органом и не получили правовой оценки в его решении, управление ограничилось лишь указанием на то, что выдача администрацией разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 25.11.2019 уже подтверждает соответствие спорного объекта капитального строительства требованиям действующего законодательства и документации.

При рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций администрация в подтверждение противоправности действий общества

и соответствия законодательству своих действий по отмене незаконно выданного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию представила решение от 23.01.2020 Бердского городского суда по делу № 2-5/2020, которым удовлетворены требования прокурора города Бердска об обязании общества освободить самовольно занятый земельный участок путем демонтажа проходящей по его территории напорной канализации и водопровода. Кроме того, администрация сообщала суду о наличии в производстве Арбитражного суда Новосибирской области дела № А45-277/2020 об оспаривании предприятием представления прокурора города Бердска от 18.12.2019 об устранении нарушений законодательства при выдаче технической документации в отношении многоквартирного дома (решением от 05.06.2020 суд отказал в удовлетворении заявленного предприятием требования по данному делу).

Вопреки выводу судов и доводу управления принятие названных судебных актов после вынесения администрацией постановления

от 05.12.2019 об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не исключало ее право самостоятельно выявить допущенные ею нарушения законодательства при выполнении публичной функции по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и устранить их в порядке статьи 48 Закона об организации местного самоуправления.

Поскольку из оспариваемого решения управления от 18.12.2019 не следует, что при рассмотрении жалобы общества на действия администрации при решении вопроса о предоставления разрешения на ввод объекта

в эксплуатацию оценивались приведенные ею обстоятельства, связанные

с отсутствием предусмотренных ГрК РФ оснований для выдачи такого разрешения, нельзя признать верным вывод судов о наличии у управления правовых оснований для удовлетворения жалобы общества и выдачи администрации предписания об отмене вынесенного ею в порядке самоконтроля постановления от 05.12.2019.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, заявление администрации – удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

Резолютивная часть

п о с т а н о в и л:

решение от 19.03.2020 Арбитражного суда Новосибирской области

и постановление от 02.07.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-417/2020 отменить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

от 18.12.2019 № 054/01/18.1-2564/2019.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Ю. ФИО5

Судьи Н.А. ФИО6

Ю.Н. Киричёк