1. Повышение эффективности процедур планирования бюджета
Наличие зрелой системы бюджетного планирования, построенной на принципах программно-целевого и проектного управления, при которой основное внимание уделяется достижению показателей и результатов использования бюджетных средств, а также использованию информации о таких показателях и результатах при принятии управленческих решений, является важным условием повышения эффективности бюджетных расходов и качества государственного управления в целом.
С 2022 года на федеральном уровне, а с 2024 года и на региональном уровне функционирует новая система управления государственными программами Российской Федерации, синхронизированная с подходами к управлению национальными проектами, а также предусматривающая к настоящему времени:
упрощенный формат государственных программ Российской Федерации и перевод процедур формирования, изменения и мониторинга в цифровой вид;
структурирование государственных программ Российской Федерации по проектным и процессным мероприятиям (результатам) с учетом нормативно установленных критериев, а также увязку таких мероприятий (результатов) с объемами их финансового обеспечения;
наличие нефинансовых соглашений, заключаемых с высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации, содержащих обязательства по достижению показателей государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов, а также планы по достижению таких показателей, включающие перечень мероприятий (результатов) и контрольных точек, обеспечивающих достижение таких показателей, в целях мониторинга хода достижения параметров государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов на территории субъектов Российской Федерации, а также координации целей и приоритетов на федеральном и региональном уровнях;
концентрацию внимания Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации на плановых и фактических параметрах государственных программ Российской Федерации, усиление парламентского контроля за осуществлением корректировки государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов в течение года посредством рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации соответствующих изменений;
включение в оценку эффективности государственных программ Российской Федерации оценки качества финансового управления при их реализации;
использование единых справочников показателей и мероприятий (результатов) национальных проектов, государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов, в рамках формирования и ведения которых только прошедшие экспертизу на соответствие нормативной правовой (методической) базе показатели и мероприятия (результаты) подлежат включению в паспорта национальных проектов, государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов;
отражение обоснованных параметров внебюджетных источников финансирования в паспортах национальных проектов, государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов за счет четких правил планирования источников внебюджетного финансирования разных типов.
При формировании эффективных процедур планирования федерального бюджета (в том числе с учетом текущих принципов программно-целевого и проектного управления государственными финансами) достигнуты следующие результаты:
обеспечена организация составления проекта федерального бюджета на основе правил, предполагающих в том числе установление отдельных процедур планирования базовых и дополнительных бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности, формирование предельных базовых бюджетных ассигнований по единой методике на основе показателей действующего федерального бюджета и бюджетного прогноза на долгосрочный период, а также формирование и внесение проекта федерального бюджета в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в электронном виде;
оптимизированы процедуры составления проекта федерального бюджета за счет замены последовательных согласований параллельными, объединения различных документов в единые заявки на изменение справочников в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - система "Электронный бюджет");
осуществлена модернизация системы обоснований бюджетных ассигнований - планирование бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется по мероприятиям (результатам) структурных элементов государственных программ Российской Федерации (в том числе с указанием значений таких мероприятий (результатов), расчетов соответствующих объемов бюджетных ассигнований, а также информации о финансовом обеспечении в долгосрочном периоде);
в системе "Электронный бюджет" реализован реестр планируемых и принятых решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, содержащий оценку влияния таких решений на расходы федерального бюджета, а также их увязку с мероприятиями (результатами) структурных элементов государственных программ Российской Федерации и предложениями главных распорядителей средств федерального бюджета по выделению дополнительных бюджетных ассигнований;
внедрены инструменты ревизии базовых бюджетных ассигнований - "нулевое бюджетирование" и обзоры бюджетных расходов, позволяющие осуществлять проведение оценки обоснованности и эффективности бюджетных расходов с учетом актуальных целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Вместе с тем отмечается наличие следующих рисков и проблем:
процедурная несогласованность процессов планирования бюджетных параметров на очередной финансовый год и плановый период, а также на долгосрочный период;
недостаточная синхронизация процедур составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
дублирование расчетов объемов бюджетных ассигнований на уровне получателей бюджетных средств и главных распорядителей средств федерального бюджета;
отсутствие закрепленной практики использования обоснований бюджетных ассигнований в качестве финансово-экономических обоснований, несмотря на их содержательную идентичность;
неоднозначность применения критериев отнесения направлений деятельности и бюджетных расходов на их осуществление к проектной и процессным частям государственных программ Российской Федерации (в том числе при отсутствии существенных методологических и технических различий в организации работы с соответствующими структурными элементами);
недостаточная вовлеченность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формирование декомпозированных по субъектам Российской Федерации параметров государственных программ Российской Федерации;
ограниченность внедрения современной практики программно-целевого и проектного управления на муниципальном уровне;
разрозненность практики применения инструментов оценки эффективности бюджетных расходов (в том числе в части учета результатов таких оценок в рамках бюджетного планирования).
Задачи повышения эффективности процедур планирования бюджета заключаются в их дальнейшем улучшении путем:
осуществления реинжиниринга планирования федерального бюджета, включая сокращение количества процедур, сроки осуществления которых регламентированы в актах Правительства Российской Федерации, полноценную синхронизацию среднесрочного и долгосрочного бюджетирования, оптимизацию процедур формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований за счет отказа от составления и ведения обоснований (расчетов) плановых сметных показателей в качестве отдельного документа;
полноценного перевода процедур составления проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов в систему "Электронный бюджет";
формирования в реестре планируемых и принятых решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций финансово-экономических обоснований всех проектируемых решений в структуре обоснований бюджетных ассигнований, а также постоянной актуализации необходимого объема дополнительных бюджетных ассигнований;
оптимизации процедур и количества соглашений с субъектами Российской Федерации в рамках национальных проектов и государственных программ Российской Федерации, предполагающей в том числе внедрение процедуры предварительной верификации декомпозированных по субъектам Российской Федерации параметров национальных проектов, государственных программ Российской Федерации и их структурных элементов со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также автоматизацию формирования и подписания соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов со стороны федеральных органов исполнительной власти;
реализации принципов "публичной оферты" при формировании финансовых соглашений;
тиражирования ключевых принципов программно-целевого и проектного управления на муниципальный уровень по результатам проведения апробации в отдельных муниципальных образованиях;
масштабирования практики применения "нулевого бюджетирования" и обзоров бюджетных расходов в том числе на региональном и муниципальном уровнях в целях проведения регулярной ревизии базовых бюджетных ассигнований и ограничения роста их доли;
создания комплексной системы оценки эффективности расходов в отношении отдельных видов расходов на основе индивидуальных параметров эффективности соответствующих мер государственной поддержки, предусмотрев необходимость учета результатов такой оценки в рамках процедур составления проекта бюджета и его исполнения;
внедрения инструментов на основе технологий искусственного интеллекта, в том числе направленных на роботизацию рутинных операций, формирование предиктивной аналитики, анализ больших данных при планировании бюджетных параметров.
Реализация поставленных задач к 2030 году позволит обеспечить:
функционирование системы бюджетного планирования, все процедуры в рамках которой выстроены оптимальным образом (без дублирующих процессов) и осуществляются в электронном виде;
непрерывность цикла среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования;
регулярную оценку и актуализацию основных и дополнительных бюджетных расходов;
осуществление сквозного мониторинга достижения параметров государственных программ Российской Федерации на всей территории Российской Федерации;
учет оценки эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации при планировании мероприятий (результатов) на очередной бюджетный цикл;
синхронизацию и согласованность параметров национальных проектов и государственных программ Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.