Постановление от 10 сентября 2020 г. ФАС ЗСО (ФАС Западно-Сибирского округа)

Арбитражный суд

Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А67-7659/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2020 года

Постановление изготовлено в полном объеме 10 сентября 2020 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шабановой Г.А.

судей Алексеевой Н.А.

ФИО1

при ведении протокола помощником судьи Мейранс А.Г.,

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи (аудиозаписи) кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области на решение от 27.01.2020 Арбитражного суда Томской области (судья Гапон А.Н.) и постановление от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В.,

ФИО2, ФИО3) по делу № А67-7659/2019 по заявлению Администрации города Томска (634050, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (634057, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании ненормативного правового акта.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Идрисова С.З.) в заседании участвовали представители:

от Администрации города Томска – ФИО4 по доверенности

от 22.01.2020,

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области – ФИО5 по доверенности

от 09.01.2020, ФИО6 по доверенности от 09.01.2020, ФИО7

по доверенности от 17.03.2020.

Суд установил:

Администрация города Томска (далее – администрация) обратилась

в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконными пунктов 1, 9, 13, 17 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (далее – управление, административный орган) от 30.04.2019

№ 54/1/1.

Решением от 27.01.2020 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда, требования администрации удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить указанные судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению подателя жалобы, судами не соблюдены требования статей 170, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

(далее – АПК РФ), необоснованно не применены положения Свода правил СП 4.13130. «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24.04.2013 № 288 (далее – СП 4.13130.2013), не учтены положения СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденного приказом Государственного строительного комитета СССР от 16.05.1989 № 78 (далее – СНиП 2.07.01-89); вывод судов о неисполнимости оспариваемых пунктов предписания является ошибочным.

Администрацией отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 АПК РФ не представлен.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, дополнениях к ней и выступлении присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд округа считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной в период с 25.04.2019 по 30.04.2019 внеплановой выездной проверки (распоряжение от 18.04.2019 № 54) административным органом были выявлены факты несоблюдения администрацией требований пожарной безопасности, в том числе части 4 статьи 4, части 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), пункта 4.14 СП 4.13130.2013, пункта 5* приложения 1 (обязательное) к СНиП 2.07.01-89; в селе Тимирязевское, в городе Томске, в микрорайонах Спутник, Штамово и Сосновый бор противопожарные расстояния не обеспечивают нераспространение пожара от лесных насаждений до зданий, расположенных на территории населенных пунктов.

По результатам проверки управлением составлен акт от 30.04.2019 № 54 и выдано предписание от 30.04.2019 № 54/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, в том числе:

• пункт 1: в селе Тимирязевское (включено в состав муниципального образования «Город Томск») противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически находятся в массиве хвойного леса);

• пункт 9: в городе Томске в микрорайоне Штамово противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (фактически с южной стороны жилые дома №№ 2/7, 10, 22, 24, 26 по улице Больничная и жилые дома №№ 7, 9, 11, 14, 16, 18, 21а по улице Нагорная расположены непосредственно в хвойных зеленых насаждениях);

• пункт 13: в городе Томске в микрорайоне Спутник противопожарные расстояния от границы застройки сельского поселения, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (при въезде непосредственно в населенный пункт, по левой стороне от дороги (южная сторона населенного пункта) в хвойных зеленых насаждениях (сосна) расположены садовые домики (адреса отсутствуют), а также жилые дома №№ 15а, 15б, 38, 38а, 40; с северо-восточной стороны непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают 5-этажные многоквартирные жилые дома №№ 41 и 42/1);

• пункт 17: в городе Томске в микрорайоне Сосновый бор противопожарные расстояния от границы застройки, а также от домов и хозяйственных построек на территории приусадебного земельного участка до лесных насаждений менее 50 метров (непосредственно вплотную к зеленым насаждениям примыкают частные жилые дома).

Считая пункты 1, 9, 13, 17 предписания от 30.04.2019 № 54/1/1 незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что требования СП 4.13130.2013 не подлежат применению к объектам, построенным до введения его в действие (29.07.2013); оспариваемые пункты предписания являются неисполнимыми, поскольку не содержат указаний на конкретные действия, которые необходимо совершить для устранения выявленных нарушений, администрация не является правообладателем зданий и сооружений, расположенных вблизи лесных насаждений.

Между тем судами не учтено следующее.

На основании статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ

«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ), подпункта «е» пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290, в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица органов государственного пожарного надзора обязаны выдать юридическому лицу предписание о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.

В силу положений пункта 9 части 1 статьи 14, пункта 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 4 статьи 6, статьи 63 Закона № 123-ФЗ, статей 3, 19 Закона № 69-ФЗ на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов.

Статьей 65 Закона № 123-ФЗ предусмотрено, что планировка и застройка территорий поселений и городских округов должны осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные настоящим Федеральным законом. Описание и обоснование положений, касающихся проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности территорий поселений и городских округов, должны входить в пояснительные записки к материалам по обоснованию проектов планировки территорий поселений и городских округов.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона № 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1. в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2. в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

Согласно частям 2, 3 и 4 статьи 4 Закона № 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования.

Противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара (пункт 36 статьи 2 Закона № 123-ФЗ).

Частью 2 статьи 69 Закона № 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: 1) от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных: а) вне территорий лесничеств; б) на территориях лесничеств; 2) от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений.

Согласно пункту 4.14 СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м.

Действительно, в пункте 1.1 названного Свода правил на момент выдачи предписания было указано, что он применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие возведение спорных объектов до введения в действие СП 4.13130.2013.

Кроме того, судами не принято во внимание, что приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16.04.2014 № 474 (действовал в спорный период), утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Закона № 123-ФЗ, в который включен СП 4.13130.2013 (пункт 212).

Аналогичные требования содержались и в пункте 5* приложения 1 (обязательное) к СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденным постановлением Госстроя СССР от 26.05.1989 № 78 (далее - СНиП 2.07.01-89), а именно: расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 м, а от застройки сельских поселений и участков – садоводческих товариществ не менее - 15 м. В городских поселениях для районов одно-, двухэтажной индивидуальной застройки с приусадебными участками расстояние от границ приусадебных участков до лесных массивов допускается уменьшать, но принимать не менее 15 м.

Пункт 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, запрещает использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов.

Однако суды не дали оценки доводам административного органа о том, что положения СНиП 2.07.01-89, введенного в действие с 01.01.1990, были указаны в предписании в качестве нормативного документа, требования которого нарушены; утверждение границ муниципального образования «Город Томск», а также Генерального плана города производилось после названной даты, соответственно, при его застройке должны были учитываться требования к противопожарным расстояниям; необходимость приведения существующих объектов защиты в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности обусловлена уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара.

Согласно пункту 4.1 Положения о порядке обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования «Город Томск», утвержденного постановлением Администрации города Томска от 21.10.2013 № 1179, администрация принимает муниципальные нормативные правовые акты по вопросам обеспечения пожарной безопасности на территории муниципального образования; разрабатывает мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, включает их в планы и программы развития территории и организует их выполнение.

Вопреки позиции судов отсутствие в предписании конкретных действий, которые надлежит совершить администрации, прав и законных интересов последней не нарушает, поскольку позволяет самостоятельно избрать приемлемый для нее механизм (способ) его исполнения исходя из полномочий.

Судами также не учтено, что дальнейшая эксплуатация объектов, расположенных в границах населенных пунктов, без устранения указанных в предписании нарушений может привести к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.

При таких обстоятельствах выводы судов о незаконности оспариваемых пунктов предписания не могут быть признаны обоснованными.

Поскольку устранение допущенных судами нарушений связано

с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции,

решение от 27.01.2020 Арбитражного суда Томской области

и постановление от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ,

дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела судам необходимо учесть вышеизложенное, установить имеющие правовое значение обстоятельства по делу, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц, а также предоставленным в их подтверждение доказательствам, и принять по делу судебный акт, отвечающий требованиям действующего законодательства.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

Резолютивная часть

постановил:

решение от 27.01.2020 Арбитражного суда Томской области

и постановление от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-7659/2019 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Томской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Г.А. ФИО8

Судьи Н.А. Алексеева

Ю.Н. Киричёк