Постановление от 22 октября 2020 г. 17 ААС (Семнадцатый арбитражный апелляционный суд)

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, <...>

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-9240/2020-АК
г. Пермь
22 октября 2020 года
Дело № А60-18005/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Голубцова В.Г., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кривощековой С.В.

при участии представителя АО «Энергосбыт Плюс» ФИО1, паспорт, доверенность от 24.01.2019, диплом;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 20 июля 2020 года по делу № А60-18005/2020

по заявлению акционерного общества «Энергосбыт Плюс» (ИНН <***>, ОГРН <***>, АО «Энергосбыт Плюс»)

к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН <***>, ОГРН <***>, Уральское управление Ростехнадзора)

третье лицо – открытое акционерное общество «Высокогорский горно-обогатительный комбинат» (ОГРН <***>, ИНН <***>, ОАО «ВГОК»)

о признании незаконными действий (бездействия),

установил:

АО «Энергосбыт Плюс» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным отказа Уральского управления Ростехнадзора (далее также – Управление) от проведения в отношении ОАО «ВГОК» проверки и возбуждения дел об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 июля 2020 года заявленные требования удовлетворены. Признаны незаконными действия Уральского управления Ростехнадзора по отказу от проведения в отношении ОАО «ВГОК» проверки и возбуждения дел об административном правонарушении. На Уральское управление Ростехнадзора возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов АО «Энергосбыт Плюс».

Не согласившись с принятым судебным актом, Уральское управление Ростехнадзора обжаловало решение суда в порядке апелляционного производства. Просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Управление считает, что основания для проведения проверки в отношении ОАО «ВГОК» отсутствовали, поскольку нарушения, о которых заявляет АО «Энергосбыт Плюс», не несут в себе угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде (иным объектам, перечисленным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), а также угрозу чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Уральское управление Ростехнадзора не сможет провести проверку данных нарушений, так как не участвует в согласовании плана мероприятий и акта брони, соответственно, сделать выводы о соответствии данных документов не может; проверка соблюдения требований (Правил полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, утвержденные постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442) к плану и брони не относится к компетенции Уральского управления Ростехнадзора, так как их не содержит перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного энергетического надзора, утвержден приказом Ростехнадзора от 17.10.2016 №421.

Заявитель по делу с доводами, изложенными в апелляционной жалобе не согласен по мотивам, указанным в письменном отзыве; просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах отзыва настаивал.

При проверке законности и обоснованности обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ, судом апелляционной инстанции установлены основания для перехода к рассмотрению настоящего спора по правилам суда первой инстанции.

Определением от 23.09.2020 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции; привлек ОАО «ВГОК» к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора; дело назначено к судебному разбирательству в заседании арбитражного суда апелляционной инстанции на 19.10.2020.

Определением от 16.10.2020 в связи с отсутствием судьи Трефиловой Е.М. ввиду отпуска на основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Трефиловой Е.М. на судью Муравьеву Е.Ю.

В судебном заседании 19.10.2020 представитель АО «ЭнергосбыТ Плюс» заявленные требования поддержал в полном объеме, просил их удовлетворить.

Уральское управление Ростехнадзора представило пояснения к апелляционной жалобе, в которых просит в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Третье лицо ОАО «ВГОК» с заявленными требованиями не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве, просит в удовлетворении заявления отказать.

Управление и ОАО «ВГОК», надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

При рассмотрении дела по правилам, установленным для суда первой инстанции, Семнадцатый арбитражный апелляционной суд, исследовав материалы дела, рассмотрев доводы лиц, участвующих в деле, пришел к следующим выводам.

Из материалов дела установлено, что в адрес Уральского управления Ротехнадзора направлены заявления АО «ЭнергосбыТ Плюс» от 12.12.2019 №№ 109-01-02\170072, 109-01-02\170078 о проведении проверки ОАО «ВГОК», возбуждении административного дела и привлечении к административной ответственности ОАО «ВГОК» и его должностных лиц по частям 3, 4 статьи 9.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

По результатам рассмотрения указанных заявлений Управлением направлены письма от 10.01.2020 №№ 23-00-10/115, 23-00-10/116 об отказе в проведении проверки ОАО «ВГОК» в связи с отсутствием оснований, предусмотренных Законом № 294-ФЗ, поскольку изложенные заявителем факты не создают угрозу причинения вреда жизни, здоровья людей или окружающей среде, а участие органа Ростехнадзора в согласовании актов аварийной и/или технологической брони, а равно в составлении плана мероприятий, необходимых для безаварийного прекращения технологического процесса, обеспечения безопасности людей и сохранности оборудования, законодательством не предусмотрено.

При рассмотрении дела по правилам, установленным для суда первой инстанции, Семнадцатый арбитражный апелляционной суд, исследовав материалы дела, обсудив доводы участвующих в деле лиц, пришел к следующим выводам.

В силу статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано заявителем и не оспаривается иными лицами, участвующими в деле, на основании пункта 6 статьи 38 Федерального закона от 26.03.2003 №35-ФЗ «Об электроэнергетике» ОАО «ВГОК» является потребителем электрической энергии, ограничение режима потребления которого может привести к экономическим, экологическим или социальным последствиям.

На основании пункта 7 указанной статьи Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 утверждены Правила полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии.

В соответствии с пунктом 7.1 указанной статьи в случае возникновения оснований для введения полного ограничения режима потребления электрической энергии в отношении потребителей электрической энергии, ограничение режима потребления электрической энергии которых может привести к экономическим, экологическим или социальным последствиям, указанные потребители обязаны устранить причины, являющиеся основанием для введения ограничения их режима потребления, либо выполнить мероприятия, обеспечивающие готовность к введению полного ограничения режима потребления электрической энергии и предотвращение наступления экономических, экологических или социальных последствий вследствие введения такого ограничения режима потребления.

В силу пункта 16 вышеуказанных Правил (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442) потребитель, ограничение режима потребления которого может привести к экономическим, экологическим или социальным последствиям, обязан утвердить план мероприятий по обеспечению готовности к введению в отношении его энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики полного ограничения режима потребления, включающий в себя мероприятия, необходимые для безаварийного прекращения технологического процесса, обеспечения безопасности людей и сохранности оборудования, и (или) мероприятия по установке за свой счет автономных источников питания, обеспечивающих снабжение электрической энергией его энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.

В соответствии с пунктом 36 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442, ОАО «ВГОК» обязано также иметь акт согласования технологической и (или) аварийной брони.

Ссылаясь на то, что имеющиеся у ОАО «ВГОК» акты аварийной и технологической брони от 25.12.2013 и 14.04.2017, а также план мероприятий по подготовке к введению полного ограничения режима потребления электрической энергии от 22.11.2019 составлены формально, с нарушением вышеуказанных и иных требований правовых актов в сфере электроэнергетики, АО «ЭнергосбытТ Плюс» заявлениями от 12.12.2019 №№ 109-01-02\170072, 109-01-02\170078 просило Управление провести проверку ОАО «ВГОК».

Порядок проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Частями 3 и 3.1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень мероприятий, проводимых государственными органами, а также видов государственного надзора (контроля), на которые положения данного федерального закона не распространяются.

Надзор (контроль) в сфере электроэнергетики к таким исключениям не относится, то есть для его проведения соблюдение требований Закона №294-ФЗ обязательно.

Виды и порядок проверок, проведение которых допускается Законом №294-ФЗ, предусмотрены главой 2 данного закона. В частности, статьей 10 Закона № 294-ФЗ установлены основания и порядок проведения внеплановой проверки юридических лиц.

Частью 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой выездной проверки.

Согласно подпункту «а» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам предварительной проверки поступивших в такой орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вопреки доводам АО «ЭнергосбыТ Плюс», направленные им в адрес Управления заявления не содержат сведений о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Само по себе нарушение ОАО «ВГОК» требований к составлению актов аварийной и технологической брони или плана мероприятий по подготовке к введению полного ограничения режима потребления электрической энергии не влечет за собой угрозу возникновения чрезвычайной ситуации (природного или техногенного характера) либо угрозу причинения вреда объектам, перечисленным в подпункте «а» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

Действие или бездействие ОАО «ВГОК» нарушает права и законные интересы АО «ЭнергосбыТ Плюс» (в основном в связи с невозможностью применения им мер по ограничению потребления электрической энергии этим потребителем), однако угроза возникновения чрезвычайной ситуации либо причинения вреда вышеуказанным объектам при этом не возникает.

Таким образом, является обоснованным довод Управления об отсутствии у него оснований для проведения в отношении ОАО «ВГОК» внеплановой проверки. О наличии иных оснований для проведения проверки ОАО «ВГОК» в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ, сторонами не указано.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для признания незаконным отказа Управления в проведении проверки ОАО «ВГОК». В указанной части действия Управления (его решения, изложенные в письмах от 10.01.2020 №№ 23-00-10/115, 23-00-10/116) являются законными и обоснованными.

Однако направленные в адрес Управления заявления АО «ЭнергосбыТ Плюс» содержали также доводы о наличии в действиях (бездействии) ОАО «ВГОК» составов административных правонарушений, предусмотренных частями 3,4 статьи 9.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Вопреки доводам Управления, заявитель, ссылаясь на конкретные составы административных правонарушений, приводя мотивы и представляя документы в обоснование своих доводов, просил привлечь ОАО «ВГОК» к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1. непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2. поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3. сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Указанные материалы сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2 статьи 28.1).

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (часть 3 статьи 28.1).

В силу статьи 23.30 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный энергетический надзор, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе частями 1-6 статьи 9.22 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

На основании пункта 2 Положения об осуществлении федерального государственного энергетического надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.07.2013 № 610, государственный надзор в сфере электроэнергетики осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Поскольку Управление является территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, его должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1-6 статьи 9.22 КоАП РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления одного из документов, перечисленных в этой части, в том числе с момента составления протокола об административном правонарушении, вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса.

Порядок проведения административного расследования установлен статьей 28.7 КоАП РФ.

Его проведение предусмотрено в том числе в случаях, если после выявления административного правонарушения в области законодательства об электроэнергетике, осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат (часть 1 статьи 28.7).

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении (часть 2 статьи 28.7).

В соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе и при проверке сообщений, заявлений, указанных в пункте 2, 3 части 1 названной статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу частей 3 и 4 статьи 30.1 КоАП РФ определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 29.09.2015 № 2315-О, связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, КоАП РФ исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, которое согласно части 5 статьи 28.1 КоАП РФ должно быть мотивированным, требует, в частности, проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления. В связи с этим должностному лицу, рассматривающему заявление, должен быть предоставлен – по смыслу указанных законоположений – достаточный (разумный) срок для принятия обоснованного решения по нему, во всяком случае, учитывающий установленные в статье 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, Уральское управление Ростехнадзора обязано было рассмотреть поступившие от заявителя сообщения (материалы) о наличии события административного правонарушения (часть 2 статьи 28.1 КоАП РФ) и либо возбудить дело об административном правонарушении (составив документ, предусмотренный частью 4 статьи 28.1) либо вынести мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1).

В нарушение статьи 28.1 КоАП РФ Управление заявления (сообщения, материалы) о привлечении ОАО «ВГОК» к административной ответственности фактически не рассмотрело и не вынесло (не составило) какой-либо из документов, предусмотренных частями 4-5 статьи 28.1 КоАП РФ (определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении или определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования).

Отсутствие у заявителя любого из этих документов лишает его прав, которые установлены статьей 25.2 КоАП РФ для потерпевшего – лица, которому причинен физический, имущественный или моральный вред.

Отсутствие у заявителя определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении лишает его права на мотивированное обжалование соответствующего определения при том, что такое обжалование предусмотрено нормами КоАП РФ (часть 4 статьи 30.1).

Поскольку бездействие Уральского управления Ростехнадзора по нерассмотрению заявления АО «Энергосбыт Плюс» о привлечении к административной ответственности ОАО «ВГОК» не соответствуют КоАП РФ, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, его требования в данной части подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 6.1 статьи 268 АПК РФ при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 настоящего Кодекса, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции. На отмену решения арбитражного суда первой инстанции указывается в постановлении, принимаемом арбитражным судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует отменить, требования общества удовлетворить частично. Признать незаконным бездействие Управления по нерассмотрению заявления АО «Энергосбыт Плюс» о привлечении к административной ответственности ОАО «ВГОК». В удовлетворении остальной части требования отказать.

Поскольку требования общества судом частично удовлетворены, его расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления в сумме 3000 руб. подлежат отнесению на Управление (в силу статьи 110 АПК РФ и с учетом пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»).

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

Резолютивная часть

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 июля 2020 года по делу № А60-18005/2020 отменить.

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по нерассмотрению заявления акционерного общества «Энергосбыт Плюс» о привлечении к административной ответственности открытого акционерного общества «Высокогорский горно-обогатительный комбинат».

Обязать Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устранить допущенные нарушения прав и законных интересов акционерного общества «Энергосбыт Плюс».

Взыскать с Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу акционерного общества «Энергосбыт Плюс» (ИНН <***>, ОГРН <***>) 3000 (три тысячи) рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного

производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

В.Г. Голубцов

Е.Ю. Муравьева