I. Характеристика проблем, на решение которых направлена Программа
Современная уголовно-исполнительная система включает в себя 828 учреждений, в том числе 600 исправительных, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений, 7 тюрем, 11 воспитательных колоний, 210 следственных изоляторов.
По состоянию на начало 2025 года численность лиц, находящихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, составляла 313,3 тыс. человек.
В настоящее время в деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы существуют проблемы, связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных, имеющие системный характер.
Органы прокуратуры Российской Федерации систематически выявляют в деятельности следственных изоляторов нарушения Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в части обеспечения подозреваемых и обвиняемых установленной нормой санитарной площади в камере на одного человека в размере 4 кв. метров, а также создания бытовых условий, отвечающих требованиям гигиены, санитарии и пожарной безопасности.
По состоянию на 1 января 2018 г. в следственных изоляторах содержались 105,8 тыс. человек, на 1 января 2019 г. - 100,9 тыс. человек, на 1 января 2020 г. - 98,9 тыс. человек, на 1 января 2021 г. - 104,2 тыс. человек, на 1 января 2022 г. - 110,4 тыс. человек, на 1 января 2023 г. - 110,3 тыс. человек, на 1 января 2024 г. - 103,4 тыс. человек, на 1 января 2025 г. - 91,2 тыс. человек.
В 2019 - 2024 годах максимальная численность подозреваемых и обвиняемых в отдельные периоды времени превышала лимит наполнения следственных изоляторов в ряде субъектов Российской Федерации (республиках Ингушетия, Карелия, Татарстан, Тыва, Краснодарском, Ставропольском краях, г. Москве, Амурской, Воронежской, Московской, Тамбовской, областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и др.), что указывает на необходимость создания дополнительных мест в следственных изоляторах.
В 2014 году в соответствии с Федеральным конституционным законом "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" был проведен комплекс мероприятий по интегрированию уголовно-исполнительной системы Республики Крым и г. Севастополя в уголовно-исполнительную систему Российской Федерации.
В настоящее время наполнение следственных изоляторов Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Крым и г. Севастополю составляет 103,4 процента, в связи с чем необходимо строительство нового следственного изолятора в Республике Крым.
В соответствии с федеральными конституционными законами "О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики", "О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Луганской Народной Республики", "О принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Запорожской области" и "О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области" в 2022 - 2025 годах проводится комплекс мероприятий по интегрированию уголовно-исполнительной системы Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей в уголовно-исполнительную систему Российской Федерации.
Для приведения условий содержания подозреваемых и обвиняемых в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами необходимо осуществить в целом по стране строительство 11 новых следственных изоляторов на 11,23 тыс. мест, 14 новых режимных корпусов на 3,42 тыс. мест, реконструкцию 4 режимных корпусов на 0,425 тыс. мест, строительство и реконструкцию 118 объектов вспомогательного назначения в следственных изоляторах.
В 2013 году увеличены сроки наказания за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, и сроки погашения судимости за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, что привело к росту численности осужденных в исправительных учреждениях строгого режима и лечебных исправительных учреждениях, а также численности осужденных, содержащихся в исправительных учреждениях для осужденных, ранее отбывавших наказание в виде лишения свободы.
Сложившаяся в настоящее время система исправительных учреждений и их территориальное расположение не позволяют в полном объеме осуществить законодательно закрепленный принцип отбывания осужденными наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены.
Сохраняется проблема обеспечения личной безопасности осужденных в связи с противоправными действиями, а также негативным влиянием лидеров и членов группировок криминально ориентированных осужденных и злостных нарушителей установленного порядка отбывания наказания. В 18 субъектах Российской Федерации имеющиеся единые помещения камерного типа не позволяют обеспечить эффективную изоляцию указанных лиц от основной массы осужденных.
Для приведения условий отбывания наказания в соответствие с законодательством Российской Федерации необходимо дополнительно создать не менее 4,985 тыс. мест в исправительных колониях строгого и особого режимов, 0,32 тыс. мест - в исправительных колониях особого режима для осужденных к пожизненному лишению свободы, 1,433 тыс. мест - для осужденных мужчин в исправительных колониях общего режима, 0,412 тыс. мест - в колониях-поселениях и лечебных исправительных учреждениях, 1,403 тыс. мест - для осужденных женщин, а также осуществить новое строительство и реконструкцию общежитий на 2,295 тыс. мест взамен аварийных и непригодных к эксплуатации зданий общежитий, 32 зданий для помещений камерного типа, единых помещений камерного типа, штрафных изоляторов и 552 объектов вспомогательного назначения (комнаты для длительных свиданий, котельные, бани-санпропускники, медицинские части, инженерные сети, очистные сооружения, охранные сооружения, инженерные средства охраны и надзора и др.) в исправительных учреждениях.
Большинство подозреваемых, обвиняемых и осужденных относятся к социально уязвимым группам населения, а также страдают различными заболеваниями, прежде всего социально значимыми. Многие из них до помещения под стражу находились вне поля зрения общественного здравоохранения и социальных служб.
Поступающие в следственные изоляторы подозреваемые и обвиняемые проходят в соответствии с требованиями нормативных правовых актов в сфере здравоохранения углубленное медицинское обследование. Среди лиц, поступающих в следственные изоляторы, от 8 до 10 процентов являются ВИЧ-инфицированными, 4-5 процентов страдают психическими заболеваниями, 8-9 процентов больны алкоголизмом и наркоманией, 1 - 1,5 процента - туберкулезом легких, в том числе выявленным впервые в жизни.
Основной причиной повышенного уровня выявления заболеваемости в следственных изоляторах является 100-процентный охват диагностическим обследованием всех подозреваемых, обвиняемых и осужденных, поступающих в учреждения уголовно-исполнительной системы, что в настоящее время отсутствует в отношении населения, особенно в части социально неблагополучной категории.
В уголовно-исполнительной системе для медицинского обслуживания подозреваемых, обвиняемых и осужденных организованы 22 лечебно-профилактических учреждения, 123 больницы (в том числе 55 туберкулезных и 3 психиатрических), 548 медицинских частей, 212 здравпунктов, а также 41 лечебное исправительное учреждение для содержания и амбулаторного лечения осужденных, больных открытой формой туберкулеза, и 9 лечебных исправительных учреждений для осужденных, больных алкоголизмом и наркоманией.
Имеющиеся площади не позволяют в полном объеме разместить подозреваемых, обвиняемых и осужденных, нуждающихся в стационарном и амбулаторном лечении, с учетом установленных санитарно-гигиенических требований. Кроме того, в учреждениях уголовно-исполнительной системы по состоянию на 1 января 2025 г. сконцентрировано более 7,4 тыс. лиц, больных туберкулезом, более 41,5 тыс. ВИЧ-инфицированных, более 2,7 тыс. лиц, инфицированных ВИЧ в сочетании с туберкулезом. Социальная дезадаптированность основной массы подозреваемых, обвиняемых и осужденных, наличие больных с двойной патологией диктуют необходимость обеспечения условий отбывания наказания со строгим соблюдением санитарно-гигиенических требований и оказания медицинской помощи в соответствии со стандартами по профилям заболеваний, утвержденными Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Актуальность проблемы обусловлена отсутствием оптимальных условий для осуществления лечебно-диагностического процесса, соблюдения санитарно-противоэпидемического режима и требований охраны труда медицинского персонала, а также возможности соблюдения требований Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" при обеспечении права подозреваемых, обвиняемых и осужденных на охрану здоровья и получение качественной (безопасной) медицинской помощи.
Для обеспечения установленных санитарно-гигиенических требований и создания благоприятных условий для лечения и реабилитации больных подозреваемых, обвиняемых и осужденных необходимо ввести в эксплуатацию 2,85 тыс. новых койко-мест (лечебные корпуса и больницы, 21 объект), осуществить строительство и реконструкцию 25 объектов амбулаторно-поликлинического и лечебного профиля, а также 9 объектов вспомогательного назначения.
Не менее значимой проблемой для учреждений уголовно-исполнительной системы является состояние их основных фондов.
На балансе учреждений уголовно-исполнительной системы числятся более 50 тыс. зданий и сооружений, из которых значительное количество построены в середине XX века без соблюдения строительных, санитарных и пожарных правил и норм, многие из них являются деревянными.
Значительный износ и ветхость конструктивных элементов зданий, сооружений и инженерных коммуникаций (систем водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, линий электропередачи и др.), несоответствие внутренней отделки помещений требованиям противоэпидемического режима (протечка кровли, грибок, отслоение штукатурки, отделка материалами, не допускающими влажную дезинфекцию, и др.) и отсутствие горячего водоснабжения (в том числе резервного) создают угрозу жизни.
Анализ технического состояния режимных корпусов следственных изоляторов показывает, что из 654 режимных корпусов 127 имеют срок эксплуатации более 100 лет, 92 корпуса - от 60 до 100 лет, а с учетом длительности эксплуатации в технически неисправном состоянии находится 81 режимный корпус. В 270 режимных корпусах отсутствует система принудительной приточно-вытяжной вентиляции, а 104 корпуса только частично оборудованы вентиляционными системами.
Кроме того, 11 общежитий в исправительных учреждениях находятся в аварийном и технически неисправном состоянии, 39 процентов котельных и 55 процентов инженерных сетей требуют срочной реконструкции.
Общая протяженность инженерных ограждений охранного назначения составляет более 3396,1 километра, при этом 617,9 километра таких ограждений (18,2 процента) нуждаются в замене.
Ситуация с состоянием инженерных ограждений охранного назначения усугубляется тем, что 47 процентов основных ограждений и ограждений внешних запретных зон построены из дерева либо смешанных материалов и обладают низкими сдерживающими свойствами в случае их преодоления путем нарушения целостности полотна, более подвержены разрушению в результате внешних климатических воздействий, чем ограждение, выполненное из современных материалов. Анализ состояния таких инженерных ограждений охранного назначения показал, что 62 процента из них требуют реконструкции.
В целях исполнения наказания в виде принудительных работ сформирована сеть исправительных центров, состоящая из 417 исправительных центров и изолированных участков, функционирующих как исправительный центр, с возможностью размещения 51,4 тыс. человек.
По состоянию на 1 января 2025 г. численность лиц, состоящих на учете в исправительных центрах, составляла 32,1 тыс. человек.
Обязательное привлечение осужденных к общественно полезному труду является одним из средств достижения целей уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части исправления осужденных, способствует их исправлению, ресоциализации и правопослушному поведению в период отбывания наказания, а также создает предпосылки для успешной адаптации в обществе после освобождения.
Согласно статье 103 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации каждый осужденный к лишению свободы обязан трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительного учреждения.
Для обеспечения трудовой занятости осужденных в уголовно-исполнительной системе в 580 исправительных учреждениях организована производственная деятельность.
На уровне субъектов Российской Федерации предоставляется незначительная государственная поддержка производственной деятельности исправительных учреждений. При этом в связи со сложной экономической ситуацией и дотационностью отдельных субъектов Российской Федерации на протяжении последних лет отмечается существенное сокращение средств, выделяемых на реализацию региональных программ, а в новые программы не включаются мероприятия, касающиеся поддержки производственной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы.
В уголовно-исполнительной системе имеется всего 108,9 тыс. рабочих мест, на которых трудятся 114,1 тыс. осужденных, при этом задействовано около 82,1 тыс. единиц технологического оборудования, основная часть которого приходится на швейное и обувное производство (49,3 тыс. единиц, или 60 процентов), металлообрабатывающее (13,5 тыс. единиц, или 16,4 процента) и деревообрабатывающее производство (6,9 тыс. единиц, или 8,4 процента).
На оборудование со сроком эксплуатации до 5 лет приходится 36 процентов, от 5 до 10 лет - 23,6 процента, от 10 до 15 лет - 14,3 процента, от 15 до 20 лет - 8,8 процента, свыше 20 лет - 17,3 процента.
На протяжении последних лет (с 2018 по 2025 год) численность осужденных, подлежащих привлечению к труду и не обеспеченных работой, снизилась с 191 тыс. человек до 14,9 тыс. человек, для трудоустройства которых за указанный период было приобретено 17,6 тыс. единиц производственного оборудования.
Собственных средств учреждений уголовно-исполнительной системы, получаемых от приносящей доход деятельности, недостаточно для модернизации имеющегося производственного оборудования. При потребности в денежных средствах на модернизацию и обновление парка технологического оборудования, составляющей более 10000 млн. рублей, ежегодно направляется около 660 млн. рублей за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, которые используются в первую очередь на его поддержание в работоспособном состоянии и замену вышедшего из строя оборудования.
Общая минимальная потребность исправительных учреждений в технике и оборудовании (швейное, сельскохозяйственное, лесопромышленное, металлообрабатывающее), необходимых для трудоустройства 24,5 тыс. осужденных, обеспечения процесса их обучения рабочим специальностям и последующего привития и закрепления у них трудовых навыков и мотивации к труду, составляет 17,62 тыс. единиц, в том числе по таким перспективным отраслям, как легкая промышленность - 14,76 тыс. единиц, сельское хозяйство - 0,97 тыс. единиц, лесная промышленность - 1 тыс. единиц и металлообрабатывающая промышленность - 0,89 тыс. единиц.
Отсутствие рабочих мест не позволяет осужденным в должной степени возмещать ущерб, причиненный гражданам и государству, оказывать материальную помощь семьям, рассчитываться за полученное питание и вещевое имущество, приобретать дополнительные продукты питания и предметы первой необходимости. Из 62,8 тыс. осужденных, имеющих исполнительные листы, погашали иски 55,9 тыс. осужденных, из которых к труду привлечено 52,9 тыс. человек.
Среди осужденных немало лиц, утративших социальные связи, и денежные средства, заработанные ими в период отбывания наказания, зачастую являются единственным источником их существования после освобождения. При этом их вовлечение в трудовую деятельность связано не только с исполнением установленной законом обязанности трудиться, но и одновременно с реализацией их трудовых прав, предусмотренных трудовым и уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.
Высокий уровень неработающих осужденных создает серьезные проблемы для исполнительных органов субъектов Российской Федерации при решении задач по трудоустройству лиц, освободившихся после отбывания наказаний. Значительный перерыв в трудовой деятельности и отсутствие профессиональных навыков у этой категории граждан затрудняют их трудоустройство, создают социальную напряженность в регионах и приводят к росту рецидивной преступности.
Приоритетные направления государственной политики в области развития уголовно-исполнительной системы определяются уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации и Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. № 1138-р.
По итогам оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 27 ноября 2015 г. по вопросу о дополнительных мерах по обеспечению прав и законных интересов лиц, содержащихся под стражей или отбывающих наказание в местах лишения свободы, Президентом Российской Федерации утверждено решение о разработке федеральной целевой программы с необходимостью реализации мероприятий по ускоренному приведению следственных изоляторов в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации и международными стандартами.
Мероприятия федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018 - 2035 годы)" (далее - Программа) направлены на достижение следующих целей Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. № 1138-р:
обеспечение прав лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и гуманизация условий отбывания наказаний и мер пресечения;
исправление осужденных, предполагающее обеспечение исполнения наказания в условиях, не унижающих человеческого достоинства, соответствующих законодательству Российской Федерации и международным стандартам, совершенствование воспитательной, психологической и социальной работы с осужденными, направленное на формирование уважительного отношения к обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития;
повышение эффективности уголовно-исполнительной системы, предусматривающее совершенствование организации ее деятельности, оптимизацию учреждений, обеспечение безопасности, развитие производства и формирование высокомотивированного и профессионального кадрового потенциала.
Применение программно-целевого метода позволяет выбирать оптимальный вариант обеспечения надлежащих условий содержания подозреваемых и обвиняемых, условий отбывания наказания осужденными, обеспечивать рациональное и адресное расходование средств, а также учитывать потребности в новых объектах учреждений уголовно-исполнительной системы в субъектах Российской Федерации.
Задачи развития уголовно-исполнительной системы в долгосрочный (18-летний) период наиболее эффективно могут быть решены в рамках Программы, которая является инструментом бюджетного планирования и служит основой для установления бюджетных обязательств.
Решение приоритетных задач развития уголовно-исполнительной системы невозможно обеспечить в полной мере без реализации проектов разработки и создания новых объектов следственных изоляторов и исправительных учреждений, развития и совершенствования существующих моделей, механизмов, технических средств и технологий.
С учетом долгосрочного характера планируемых мероприятий их реализацию целесообразно осуществлять с применением программно-целевого метода реализации Программы.
Программно-целевой метод реализации Программы связан с распределением ресурсов и мероприятий в зависимости от достижения поставленной цели. В то же время использование этого метода при решении проблемы связано с определенными рисками.
Возможное решение о сокращении объемов финансирования Программы независимо от времени его принятия может привести к недостижению установленных Программой задач, а также к неэффективности расходов, связанных с выполнением ее мероприятий.
К числу основных причин наступления указанного риска реализации Программы могут быть отнесены процессы снижения темпов роста и рецессия российской экономики.
При наступлении подобных неблагоприятных факторов придется исходя из новых бюджетных параметров пересмотреть мероприятия Программы с точки зрения их сокращения и снижения ожидаемых результатов.
Также существует риск невыполнения целевых показателей реализации Программы в результате возможного наступления неблагоприятных социальных последствий, связанных с ростом преступности и массовыми миграционными процессами, вследствие чего существует вероятность роста числа общественно опасных деяний, совершение которых повлечет за собой наказание в виде лишения свободы. При этом может возникнуть потребность в дополнительных местах в следственных изоляторах и исправительных учреждениях, не учтенных мероприятиями Программы.
Численность подозреваемых, обвиняемых и осужденных находится в зависимости от уровня преступности в стране и от судебной практики, включающей избрание судами меры пресечения в виде содержания под стражей и наказания в виде лишения свободы.
Для нормального функционирования следственных изоляторов требуется определенный резерв лимита их наполнения, необходимость использования которого обусловлена объективными изменениями численности подозреваемых и обвиняемых в течение месяца и года.
На протяжении последних лет (с 2018 по 2025 год) годовая численность подозреваемых и обвиняемых снизилась с 105,8 тыс. человек до 91,2 тыс. человек. Однако при существующем лимите наполнения следственных изоляторов в 118,8 тыс. человек некоторые из этих учреждений в течение 2-4 месяцев в году оказываются переполненными. Увеличение лимита наполнения следственных изоляторов позволит улучшить ситуацию.
По оценке Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, резерв лимита наполнения следственных изоляторов должен составлять 10-15 процентов среднего уровня их наполняемости за 5 предыдущих календарных лет.
При невыполнении этого требования и отсутствии системного планирования строительства и реконструкции следственных изоляторов и исправительных учреждений количество учреждений уголовно-исполнительной системы, условия содержания и отбывания наказания в которых соответствуют законодательству Российской Федерации и международным стандартам, будет уменьшаться. Такая ситуация может вызвать снижение эффективности использования государственных капитальных вложений, направленных на осуществление деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по проектированию, строительству и реконструкции следственных изоляторов, исправительных учреждений и других объектов, поскольку достижение необходимых результатов в приемлемые сроки станет затруднительным.
В этом случае при прогнозировании снижения ожидаемых результатов от реализации мероприятий Программы потребуется реструктуризировать ее мероприятия для уменьшения влияния неблагоприятных факторов.
Решение проблемы приведения условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и условий отбывания наказания осужденными в соответствие с законодательством Российской Федерации и международными стандартами будет осуществляться путем обоснованного выбора мероприятий по всем направлениям реализации Программы с учетом ее цели и объемов выделенных бюджетных ассигнований.