Письмо
Министерство финансов Российской Федерации в связи с обращением от 31 января 2024 г. по вопросу применения бюджетного законодательства Российской Федерации при исполнении публично-правовым образованием обязательств по концессионному соглашению сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности, при этом Минфину России не предоставлено право официального толкования законодательных или иных нормативных правовых актов.
Поскольку Министерство финансов Российской Федерации не является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере концессионных соглашений, к полномочиям Минфина России не относится проведение анализа условий концессионных соглашений на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Вместе с тем считаем возможным высказать мнение Минфина России в отношении поставленного в обращении вопроса.
Исходя из содержания концессионного соглашения, определенного частью 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ¹, правомочия концедента в таком соглашении связаны с осуществлением публичной стороной прав собственности на имущество, являющееся объектом концессионного соглашения.
¹ Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ).
В рамках реализации указанных правомочий предусмотрено право финансового участия концедента в создании и (или) реконструкции, использовании (эксплуатации) объекта концессионного соглашения в формах, определенных частью 1 статьи 10.1 Закона N 115-ФЗ, позволяющих обеспечить возврат инвестиций концессионера и их доходность в проектах с нулевой или отрицательной доходностью, вовлекающих государственное (муниципальное) имущество в оборот и обеспечивающих эффективное использование собственности.
В этой связи подлежащий отражению в концессионном соглашении размер финансового участия концедента определяется произведенными концессионером затратами (инвестициями и операционными расходами) и размером недополученных им доходов.
Состав затрат, размер недополученного дохода концессионера, на финансовое обеспечение (возмещение) которых предоставляется плата концедента², определяются условиями концессионного соглашения, а формы предоставления средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с финансовым участием концедента - бюджетным законодательством Российской Федерации³.
² Плата концедента - возмещение и (или) финансовое обеспечение на этапе эксплуатации объекта концессионного соглашения расходов концессионера на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, в том числе на техническое обслуживание объекта концессионного соглашения (пункт 2 части 1 статьи 10.1 Закона N 115-ФЗ).
³ Пункт 6 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), часть 6 статьи 10.1 Закона N 115-ФЗ.
Обязательным условием концессионного соглашения наряду с созданием и (или) реконструированием имущества являются использование (эксплуатация) объекта концессионного соглашения⁴, а также обязательства концессионера по его использованию (эксплуатации)⁵, реализация которых позволяет обеспечить окупаемость проекта.
⁴ Часть 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ.
⁵ Подпункт 2 части 2 статьи 8 Закона N 115-ФЗ.
Передача прав владения и пользования объектом концессионного соглашения для реализации правомочий по его использованию (эксплуатации) является обязанностью концедента, и соответственно, платежи потребителей товаров, работ, услуг, предоставляемых (оказываемых) с использованием объекта концессионного соглашения, являются доходами, поступающими концессионеру, владеющему и пользующемуся таким объектом.
Экономические интересы концедента на этапе использования (эксплуатации) концессионером объекта концессионного соглашения обеспечиваются за счет установления концессионной платы (часть 2 статьи 7 Федерального закона N 115-ФЗ).
В случаях, когда расчетная финансово-экономическая модель концессии учитывает риски, связанные с тем, что платежи потребителей (доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности) не позволяют обеспечить возврат инвестиций и окупаемость операционных расходов, концедент принимает финансовое участие⁶ в целях снижения рисков или финансирования проектов с нулевой или отрицательной доходностью.
⁶ Часть 13 статьи 3, часть 1 статьи 10.1 Закона N 115-ФЗ.
Иные модели финансового участия концедента в концессионном соглашении Федеральным законом N 115-ФЗ не предусмотрены.
В случае если к объектам концессионного соглашения относятся в том числе объекты, определенные пунктом 21 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ, используемые для реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (в части уплаты обязательных платежей, штрафов, компенсаций), и для создания объектов, определенных пунктом 21 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ, используются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то концессионным соглашением определяются правоотношения по финансовому обеспечению (компенсации) затрат концессионера на создание объекта концессионного соглашения и финансовому обеспечению (возмещению) затрат концессионера, связанных с оказанием услуг по обеспечению эксплуатации объекта концессионного соглашения, необходимых для выполнения функций и полномочий государственных органов или органов местного самоуправления. В данном случае используются предусмотренные Федеральным законом N 115-ФЗ формы финансового участия концедента.
В случае если в соответствии с условиями концессионного соглашения объекты, определенные пунктом 21 части 1 статьи 4 Федерального закона N 115-ФЗ, подлежащие использованию для реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, создаются и используются (эксплуатируются) без финансового участия концедента, то в такое концессионное соглашение возможно рассматривать включение условия о выплатах концессионеру в случае осуществления выплат в году, следующем за отчетным финансовым годом.
Выплата на рассматриваемых условиях не является формой финансового участия и не предполагает использование затратного подхода при составлении финансово-экономической модели концессионного соглашения, поскольку риски окупаемости вложений не входят в периметр концессии. Размер выплат возможно определять среднерыночным уровнем доходности на капитал, принимая размер капитала равным поступившим в бюджеты обязательным платежам.
Для реализации концессионных соглашений на рассматриваемых условиях потребуется внесение изменений в Закон N 115-ФЗ. В настоящее время проект федерального закона, имеющий схожий предмет регулирования, подготовлен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и направлен на заключение в Правительство Российской Федерации⁷.
⁷ Проект федерального закона N 509734-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях".
До внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о концессионных соглашениях представляется возможным руководствоваться частью 2 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ, формой финансового обеспечения таких выплат определить специальные расходы, подгруппа которых предусмотрена подпунктом 8 пункта 6 статьи 21 Бюджетного кодекса.
Необходимо также учитывать, что обязательства концедента, согласно положениям статьи 219 Бюджетного кодекса, устанавливаются в фиксированном размере, размер принимаемых концедентом расходов указывается в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации и концессионном соглашении⁸.
⁸ Часть 13 статьи 3 Закона N 115-ФЗ.
А.М. Лавров