Письмо
ФАС России во исполнение пункта 9 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России, утвержденного приказом ФАС России от 02.06.2022 N 423/22, и на основании пункта 5.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, направляет разъяснения по вопросу применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) к закупкам, осуществленным в том числе в 2021 году.
1. В соответствии с частью 1 статьи 42 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.
Также согласно части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать электронные документы, предусмотренные данной нормой.
При этом исключение из Закона о контрактной системе понятия "документация о закупке" при проведении открытых конкурентных способов не свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения в действиях субъектов контроля, поскольку сведения, подлежавшие указанию в документации о закупке, согласно новой редакции Закона о контрактной системе, должны отражаться в извещении о проведении закупки и прилагаемых к нему документах.
Несмотря на то, что статьи 53 - 71, параграфы 3.1, 4, 4.1, 5 главы 3 Закона о контрактной системе утратили силу с 01.01.2022, Закон о контрактной системе (в редакции, действующей с 01.01.2022) устанавливает требования к содержанию и оформлению документов о закупках, предусмотренных Законом о контрактной системе, их подписанию и размещению в единой информационной системе.
По мнению ФАС России, должностные лица, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при размещении извещения и документов, предусмотренных статьей 42 Закона о контрактной системе, содержание которых нарушает требования Закона о контрактной системе, подлежат привлечению к административной ответственности на основании части 1.4 статьи 7.30 КоАП.
Материалы дел об административных правонарушениях, возбужденных по части 4.2 статьи 7.30 КоАП, не содержащие доказательств наличия состава административного правонарушения, предусмотренного диспозицией части 4.2 статьи 7.30 КоАП (копии документации, иных свидетельств ее утверждения соответствующими должностными лицами), подлежат возвращению по основаниям, предусмотренным пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП.
Дополнительно ФАС России сообщает, что применение части 4.2 статьи 7.30 КоАП допускается в случае выявления в действиях субъектов контроля нарушений при проведении запроса котировок и определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем применения закрытых конкурентных способов.
2. В соответствии с частью 1 статьи 26 Закона о контрактной системе в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 26 Закона о контрактной системе, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений, либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих.
Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение НМЦК контракта и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).
В соответствии с частью 10 статьи 26 Закона о контрактной системе порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе.
Частью 11 статьи 26 Закона о контрактной системе установлено, что к деятельности уполномоченных органов, уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе, применяются положения Закона о контрактной системе, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.
В случае, если уполномоченный орган, уполномоченное учреждение не осуществляют подготовку описания объекта закупки, поскольку указанные действия в силу распределения полномочий осуществляются заказчиком, то привлечению к административной ответственности за совершение нарушений при описании объекта закупки подлежат непосредственно должностные лица заказчика.
В то же время, поскольку содержание контракта не сводится к определению его условий, то за нарушение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в содержании контракта, не связанного с его условиями, административной ответственности могут подлежать как должностные лица заказчика, так и уполномоченного органа, уполномоченного учреждения.
Частью 3 статьи 2 Закона о контрактной системе установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы публичной власти федеральной территории, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Данные правовые акты должны соответствовать законодательству Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, положения порядка взаимодействия заказчика и уполномоченного органа, уполномоченного учреждения должны соответствовать в том числе положениям статьи 26 Закона о контрактной системе.
Вместе с тем положения статьи 26 Закона о контрактной системе не содержат исключения, освобождающего уполномоченный орган, уполномоченное учреждение от ответственности за описание объекта закупки, условий контракта с нарушением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Таким образом, должностными лицами, допустившими нарушения при описании объекта закупки, условий контракта требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, могут являться должностные лица заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, на которых непосредственно в соответствии с внутренними локальными актами возложена обязанность за составление извещения и документов по закупке, либо в ином порядке, предусмотренном заказчиком.
Частью 1 статьи 107 Закона о контрактной системе установлено, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно статьям 1.5, 2.1, 2.4 КоАП лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие лица, за которое законодательством установлена административная ответственность, при этом административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Дополнительно ФАС России сообщает, что вопрос о наличии состава административного правонарушения решается должностным лицом, уполномоченным на составление протокола, в каждом конкретном случае, исходя из фактических обстоятельств дела.
3. Согласно пункту 8.4 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе отдельный этап исполнения контракта - часть обязательства поставщика (подрядчика, исполнителя), в отношении которого контрактом установлена обязанность заказчика обеспечить приемку (с оформлением в соответствии с Законом о контрактной системе документа о приемке) и оплату поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.
Пунктом 13 части 2 статьи 103 Закона о контрактной системе установлено, что в реестр контрактов включается в том числе информация о приемке поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта с приложением документа о приемке.
Как следует из части 3 статьи 103 Закона о контрактной системе, в порядке, установленном в соответствии с частью 6 статьи 103 Закона о контрактной системе, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, направляется информация, предусмотренная пунктом 13 части 2 статьи 103 Закона о контрактной системе, не позднее одного рабочего дня со дня, следующего за днем подписания документа о приемке.
При этом оформление нескольких документов о приемке в рамках одного этапа исполнения контракта не противоречит положениям пункта 8.4 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе при условии осуществления оплаты по результатам исполнения обязательств, предусмотренных контрактом, по отдельному этапу исполнения контракта, в рамках которого были оформлены такие документы о приемке.
Таким образом, в случае, если в рамках одного этапа исполнения контракта заказчиком оформлено несколько документов о приемке, такие документы подлежат направлению в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не позднее одного рабочего дня со дня, следующего за днем подписания документа о приемке.
Невыполнение указанной обязанности содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 7.31 КоАП.
Указанная позиция не противоречит выводам, изложенным в письме Министерства финансов Российской Федерации от 01.09.2020 N 24-03-08/76557, поскольку данные разъяснения подготовлены до введения в действие пункта 8.4 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе.
4. Дополнительно ФАС России сообщает, что объединение дел об административных правонарушениях при совершении однородных административных правонарушений, например, системного неразмещения либо несвоевременного размещения сведений в рамках исполнения одного контракта (одного этапа контракта), возможно только при соблюдении условий, изложенных в частях 2, 5, 6 статьи 4.4 КоАП.
М.А. Шаскольский