Письмо
В связи с возникающими вопросами, связанными с применением (судами Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2014 года N 22 "О некоторых вопросах присуждения взыскателю денежных средств за неисполнение судебного акта" Правовой департамент Минфина России в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. N 114н/9н "О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации" поручает управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации организовать и обеспечить представление интересов от имени Министерства с учетом следующего.
В разъяснениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 2 Постановления от 4 апреля 2014 года N 22 (далее - Постановление), отмечается, что поскольку пункт 1 статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) подлежит применению к любому денежному требованию, вытекающему из гражданских отношений, а также к судебным расходам, то законодательством допускается начисление процентов на присужденную судом денежную сумму как последствие неисполнения судебного акта.
Исходя из этого и с целью обеспечения своевременного исполнения судебного акта должником судам, при удовлетворении заявления о взыскании денежных средств, рекомендовано присуждать истцу проценты за пользование чужими денежными средствами на всю взыскиваемую сумму с момента вступления судебного акта в законную силу и до его фактического исполнения. При этом обращено внимание судов на необходимость указывать в резолютивной части судебного акта на взыскание названных процентов по ставке рефинансирования Банка России, если стороны не представят достаточных доводов, обосновывающих увеличение ставки на определенный размер.
Как следует из преамбулы Постановления, разъяснения подготовлены в связи с возникающими в судебной практике вопросами и в целях обеспечения исполнимости судебных актов арбитражных судов.
Согласно статье 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации") и статье 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 6 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", части 1 статьи 318 АПК РФ судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном данным Кодексом и иными федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства.
Таким образом, законодатель, не умаляя установленный им принцип обязательности судебных актов, относит к системе правового регулирования порядка их исполнения наряду с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и иные федеральные законы.
Одновременно, будет уместным отметить, что регулирование механизма исполнения судебных решений как неотъемлемой составляющей права на судебную защиту и самого правосудия - исключительная прерогатива федерального законодателя (пункт 4.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 8-П).
Реализуя свои дискреционные полномочия, федеральный законодатель установил порядок и сроки исполнения вступивших в законную силу судебных актов по искам о взыскании денежных средств за счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ).
Корреспондирующие положения содержатся в Федеральном законе от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", согласно части 2 статьи 1 которого порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.
Обращаясь к положениям БК РФ, необходимо отметить, что общие правила обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации установлены статьей 239 Кодекса, согласно пункту 1 которой взыскание осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 142.3, 166.1, 218, 242 Кодекса.
В соответствии с пунктом 3 названной нормы БК РФ обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Кодекса.
В частности, статьями 242.1 и 242.2 БК РФ определен порядок исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного, в том числе, незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета).
В силу приведенных норм БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.
Исполнительный документ (за исключением судебного приказа) направляется в Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и муниципального образования для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем с приложением копии судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.
В соответствии с пунктом 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.
Изложенное свидетельствует, что при установлении на основании взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 71 (пункты "в", "о"), 72 (пункт "б" части 1), 76 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации механизма исполнения судебных решений как гарантии реализации права на судебную защиту федеральный законодатель предусмотрел специальный порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выделив таким образом в качестве особых субъектов, в отношении которых может осуществляться исполнение судебных решений, публичные образования (пункт 3 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2012 года N 2008-О).
При этом как по буквальному смыслу статьи 242.1 БК РФ, так и по смыслу, придаваемому судебной практикой, обязанность уполномоченного финансового органа по выплате из соответствующего бюджета средств в возмещение причиненного вреда возникает лишь при условии, что она подтверждена актом, принятым судом.
В указанном требовании находит выражение принцип иммунитета бюджета, закрепленный статьей 239 БК РФ: исходя из правовой природы бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства, средства которого расходуются на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на его территории, и из необходимости целевого расходования бюджетных средств, федеральный законодатель вправе и обязан установить такое правовое регулирование, которое препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета. Тем самым обеспечиваются реальные гарантии сохранности средств государства, которое в этих целях может прибегать к использованию судебной защиты своих прав (пункт 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2010 года N 5-П).
Таким образом, действия Министерства финансов Российской Федерации, финансового органа субъекта Российской Федерации и муниципального образования по исполнению судебных актов с соблюдением принципов четкости, определенности и ясности регламентированы БК РФ, и их совершение в установленном законом порядке, в том числе в пределах предусмотренных сроков, не может рассматриваться как несвоевременное исполнение судебного акта применительно к позиции Пленума ВАС РФ, изложенной в Постановлении.
В соответствии со статьей 395 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) проценты за пользование чужими денежными средствами подлежат уплате в случае неправомерного удержания этих средств, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения денежных средств за счет другого лица.
Как следует из буквального смысла и содержания приведенной нормы, указанные последствия наступают лишь при недобросовестности должника. При таких условиях предусмотренные принудительные меры являются средством защиты прав и интересов стороны в обязательстве, когда другой стороной допущено неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий обязательства, и служат целям восстановления нарушенного права посредством денежной компенсации за неправомерное пользование имуществом кредитора.
Поскольку взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами является мерой ответственности за нарушения гражданско-правовых обязательств, а не способом обеспечения исполнения судебного акта, то в силу своей правовой природы данная мера не может служить инструментом к принуждению исполнения судебного акта, в условиях, когда для его исполнения предусмотрен специальный правовой режим.
В этой связи для споров рассматриваемой категории непосредственное значение имеет вывод Конституционного Суда Российской Федерации, изложенный в пункте 2 Определения от 11 мая 2012 года N 804-О, где прямо отмечается, что статья 242.2 БК РФ, устанавливающая особенности исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе закрепляющая сроки для исполнения судебных актов, направлена на защиту интересов взыскателя. Положения данной статьи не препятствуют исполнению судебных решений, они предполагают совершение взыскателем активных действий, направленных на получение взыскиваемых денежных средств, а именно направление в финансовый орган соответствующих документов: исполнительного листа (судебного приказа), копии судебного акта, заявления с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены денежные средства.
Таким образом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, процедура исполнения судебного решения, как предусматривающая расходование бюджетных средств, не может быть начата без непосредственного волеизъявления лица, в чью пользу взыскиваются денежные средства. Из этого следует, что положения статьи 242.2 БК РФ не могут рассматриваться как нарушающие права заявителя в том аспекте, что установленные порядок и сроки исполнения судебных актов приводят к несвоевременному исполнению судебного акта.
В этой связи, вопрос о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами не может разрешаться однозначно, без учета положений Конституции Российской Федерации, выводов Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных им в своих судебных актах, и федеральных законов, устанавливающих особый порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Существенным является и то, что положения статьи 395 ГК РФ не предполагают возможность их применения по инициативе суда, а только в том случае, когда об этом заявляется потерпевшей стороной в исковом заявлении или заявлении об уточнении его предмета или основания в порядке статьи 49 АПК РФ.
Более того, применение положений статьи 395 ГК РФ в смысле, придаваемом Постановлением и не учитывающим особенностей порядка исполнения судебных решений публично-правовыми образованиями, связывающих начало процедуры исполнения исключительно с моментом волеизъявления взыскателей, может привести к злоупотреблениям со стороны последних и использованию данного института финансовой ответственности в качестве дополнительного средства обогащения.
Другим фактором, исключающим возможность однозначного подхода к применению Постановления, является то, что федеральный законодатель установил ограничение сферы применения гражданского законодательства.
В соответствии со статьей 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Предъявление исполнительного документа к исполнению является одним из этапов процедуры исполнения судебного акта и регулируется арбитражным процессуальным законодательством и положениями главы 24.1 БК РФ, регулирующей правоотношения по исполнению судебных решений.
При этом в пункте 3 статьи 2 ГК РФ прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
О недопустимости применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, если это прямо не предусмотрено законодательством, неоднократно высказывался в своих решениях и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что применение положений статьи 395 ГК РФ в конкретных спорах зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года N 99-О, 25 ноября 2010 года N 1535-О-О, 11 мая 2012 года N 804-О).
Соответствующее указание не содержится ни в нормах ГК РФ, ни в нормах АПК РФ и БК РФ. Более того, ни указанными законами, ни иными возможность применения статьи 395 ГК РФ в качестве механизма, участвующего в процессе исполнения судебного акта, не устанавливается.
Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях от 3 июля 2008 года N 734-О-П и 08 февраля 2011 года N 115-О-О высказался относительно правовой природы права на судебную защиту и его конституирующего элемента - права на исполнение судебных решений, отметив, что оно носит публично-правовой характер, поскольку может быть реализовано лишь с помощью государства, создающего для этого необходимые институциональные и процессуальные условия.
В этой связи, полагаем необходимым обратить внимание на то, что федеральный законодатель, предусматривая особенности исполнения судебных актов, принятых по искам к публично-правовым образованиям, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечил надлежащую организацию данного процесса, в том числе посредством введения таких гарантий, как соблюдение разумных сроков при исполнении судебных актов, и института ответственности.
Согласно статье 6.1 АПК РФ судопроизводство в арбитражных судах и исполнение судебного акта осуществляются в разумные сроки, в случае несоблюдения которых заинтересованное лицо имеет право на компенсацию в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2010 года N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, являющиеся в судебном процессе сторонами или заявляющими самостоятельные требования относительно предмета спора третьими лицами, взыскатели, должники, а также подозреваемые, обвиняемые, подсудимые, осужденные, оправданные, потерпевшие, гражданские истцы, гражданские ответчики в уголовном судопроизводстве, в предусмотренных федеральным законом случаях другие заинтересованные лица при нарушении их права на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в разумный срок могут обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за такое нарушение в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и процессуальным законодательством Российской Федерации.
Присуждение компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, в свою очередь, не препятствует возмещению вреда в соответствии со статьями 1069 и 1070 ГК РФ (часть 4 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ).
Таким образом, в настоящее время федеральное законодательство содержит положения, предусматривающие меры по обеспечению исполнения судебных актов, виды ответственности, критерии и процедуры присуждения компенсаций за неисполнение решений по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальным образованиям, и возмещения вреда, причиненного таким бездействием.
Учитывая содержание действующего законодательства и существующее состояние нормативной регламентации процедуры исполнения судебных актов, обусловленное, в том числе, спецификой субъектного состава должников, и исходя из их анализа, данные в Постановлении разъяснения, целью которых является обеспечение своевременности исполнения судебных актов, не распространяются на случаи, когда судебные акты приняты по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию и исполняются в порядке, установленном законом.
Решение же вопроса о присуждении денежных средств за неисполнение судебного акта допустимо при условии нарушения установленного законом порядка его исполнения и исключительно на основании Федерального закона N 68-ФЗ, а также положений об ответственности государства за вред, причиненный незаконным действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, в том числе закрепленных в статьях 1069 и 1070 ГК РФ. При этом должны устанавливаться причины неисполнения, наличие или отсутствие обстоятельств, препятствовавших его своевременному исполнению. Размер присуждаемой суммы должен определяться на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения выгоды из своего незаконного или недобросовестного поведения.
С учетом изложенного допустимым и соответствующим нормам действующего процессуального законодательства является только последующее, а не предварительное (до истечения срока исполнения решения) присуждение денежных средств за неисполнение судебного акта, обязывающего ответчика совершить определенные действия, и только в случаях и порядке, прямо установленных законом.
Следовательно, применение разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении от 4 апреля 2014 года N 22, при вынесении судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, допустимо в той мере, в какой оно согласуется с нормами права, включая правовые режимы специального регулирования, и с учетом статьи 120 Конституции Российской Федерации, согласно которой суды подчиняются Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Последнее обстоятельство не допускает использование в качестве инструмента преодоления действительной воли законодателя принятие судебных актов арбитражными судами.
Принимая во внимание изложенное, управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации поручается незамедлительно направлять в Минфин России сведения о принятии арбитражными судами соответствующих решений и принимать исчерпывающие меры по их обжалованию, безотлагательно информируя Министерство о результатах.
Директор Правового департамента С.В. Ячевская